作者 | 國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心 林星辰
一、前言
2021年8月4日，《人民日報》頭版發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》一文。同時，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》公開發(fā)行，收錄了《黨委(黨組)網(wǎng)絡(luò)安全工作責(zé)任制實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)，正式揭開了《實施辦法》的神秘面紗。
黨內(nèi)法規(guī)具有強(qiáng)烈政治屬性、鮮明價值導(dǎo)向、科學(xué)治理邏輯、統(tǒng)一規(guī)范功能，高度凝結(jié)黨的理論創(chuàng)新和實踐經(jīng)驗，是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實施的專門規(guī)章制度。《實施辦法》作為《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》唯一收錄的網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，它的公開發(fā)布將對厘清網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任、落實保障措施、推動網(wǎng)信事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。本文將從責(zé)任主體、責(zé)任范圍、責(zé)任事項、問責(zé)主體、啟動問責(zé)的條件、問責(zé)措施等角度切入，深入解讀這份首次面世的網(wǎng)絡(luò)安全黨內(nèi)法規(guī)。
二、責(zé)任主體
( 一 ) 什么是黨委、黨組
《實施辦法》第一條明確指出，本辦法是為了明確和落實黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任。為了理解《實施辦法》，首先要弄清什么是黨委和黨組。
1.黨組。《黨章》第四十八條規(guī)定，在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，可以成立黨組。《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》規(guī)定，黨組是黨在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是黨對非黨組織實施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。常見的黨組有：國務(wù)院黨組，國務(wù)院某部門黨組，某省政府機(jī)關(guān)黨組、人大常委會機(jī)關(guān)黨組、政協(xié)機(jī)關(guān)黨組、法院黨組、檢察院黨組，中管企業(yè)黨組，工會、婦聯(lián)等人民團(tuán)體黨組等。
2.黨委。《黨章》第十條規(guī)定，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。
3.黨委與黨組的主要區(qū)別。一是產(chǎn)生方式不同，黨委由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，黨組由批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織批準(zhǔn)成立。二是負(fù)責(zé)對象不同，黨委向選舉其產(chǎn)生的黨的代表大會負(fù)責(zé)，黨組則必須服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)。三是設(shè)立權(quán)限不同，黨中央或本級地方黨委可以審批設(shè)立黨組，而黨組不得審批設(shè)立黨組。
盡管有以上的不同之處，黨委與黨組還具有一個最重要的共同特點，即在本單位本組織的范圍內(nèi)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！饵h章》第四十八條規(guī)定：“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨組的任務(wù)，主要是負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策;加強(qiáng)對本單位黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任;討論和決定本單位的重大問題;做好干部管理工作;討論和決定基層黨組織設(shè)置調(diào)整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項;團(tuán)結(jié)黨外干部和群眾，完成黨和國家交給的任務(wù);領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作?！?/span>
( 二 ) 各級黨委(黨組)、各級(各地區(qū)各部門)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管監(jiān)管部門
《實施辦法》規(guī)定，具有網(wǎng)絡(luò)安全工作責(zé)任的主要有三類主體：各級黨委(黨組)、各地區(qū)各部門網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管監(jiān)管部門。
1.各級黨委(黨組)。各地區(qū)各部門各級黨政機(jī)關(guān)、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營單位、重要數(shù)據(jù)和個人信息的處理者等單位的黨委(黨組)是網(wǎng)絡(luò)安全工作的責(zé)任主體。《實施辦法》第二條規(guī)定：“按照誰主管誰負(fù)責(zé)、屬地管理的原則，各級黨委(黨組)對本地區(qū)本部門網(wǎng)絡(luò)安全工作負(fù)主體責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人，主管網(wǎng)絡(luò)安全的領(lǐng)導(dǎo)班子成員是直接責(zé)任人。”此條規(guī)定明確了從中央到地方和基層的政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體中各級黨委和黨組，是網(wǎng)絡(luò)安全工作的責(zé)任主體，并且進(jìn)一步明確了領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的責(zé)任。
2.各級(各地區(qū)各部門)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。《實施辦法》第五條、第六條分別規(guī)定，各級(各地區(qū)各部門)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)具有分析研判網(wǎng)絡(luò)安全信息、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全檢查、組織通報網(wǎng)絡(luò)安全信息等職責(zé)。
3.行業(yè)主管監(jiān)管部門。《實施辦法》第四條規(guī)定：“行業(yè)主管監(jiān)管部門對本行業(yè)本領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全負(fù)指導(dǎo)監(jiān)管責(zé)任。沒有主管監(jiān)管部門的，由所在地區(qū)負(fù)指導(dǎo)監(jiān)管責(zé)任?！?/span>
三、責(zé)任范圍
《實施辦法》所劃定的責(zé)任主體，具有各自不盡相同的責(zé)任范圍，形成一張相互交織、沒有死角的網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)密覆蓋每一個行業(yè)和領(lǐng)域、地區(qū)、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營單位、黨政機(jī)關(guān)。
( 一 ) 行業(yè)和領(lǐng)域。按照《實施辦法》第四條，本行業(yè)本領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全檢查、事件處置，由主管監(jiān)管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)管。沒有主管監(jiān)管部門的行業(yè)，由所在地區(qū)負(fù)指導(dǎo)監(jiān)管責(zé)任。電信、能源、金融等行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)安全工作，由相關(guān)主管監(jiān)管部門負(fù)責(zé);少數(shù)沒有主管監(jiān)管部門的行業(yè)、領(lǐng)域，由所在地區(qū)網(wǎng)信領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。
( 二 ) 地區(qū)。按照《實施辦法》第五條，本地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)安全事件匯集、分析研判、組織指導(dǎo)信息通報、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全檢查等工作，由本地區(qū)的網(wǎng)信領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。
( 三 ) 關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營單位。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營單位網(wǎng)絡(luò)安全工作，由本單位的黨委(黨組)負(fù)主體責(zé)任，由相關(guān)行業(yè)主管監(jiān)管部門負(fù)指導(dǎo)監(jiān)管責(zé)任，沒有主管監(jiān)管部門的關(guān)基單位，由所在地區(qū)網(wǎng)信領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)指導(dǎo)監(jiān)管責(zé)任。
( 四 ) 黨政機(jī)關(guān)。按照《實施辦法》第三條，黨政機(jī)關(guān)本單位的網(wǎng)絡(luò)安全工作，由本單位黨委(黨組)負(fù)主體責(zé)任。
另外，《實施辦法》第四條還對可能出現(xiàn)的交叉重疊責(zé)任進(jìn)行了劃分協(xié)調(diào)：“各地區(qū)開展網(wǎng)絡(luò)安全檢查、處置網(wǎng)絡(luò)安全事件時，涉及重要行業(yè)的，應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)主管監(jiān)管部門進(jìn)行。"
四、責(zé)任事項
《實施辦法》劃定的不同的責(zé)任主體，具有不同的責(zé)任事項。
( 一 ) 各級黨委(黨組)
按照《實施辦法》第三條，各級黨委(黨組)主要承擔(dān)的網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任是：
1.認(rèn)真貫徹落實黨中央和習(xí)近平總書記關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全工作的重要指示精神和決策部署，貫徹落實網(wǎng)絡(luò)安全法律法規(guī)，明確本地區(qū)本部門網(wǎng)絡(luò)安全的主要目標(biāo)、基本要求、工作任務(wù)、保護(hù)措施;
2.建立和落實網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任制，把網(wǎng)絡(luò)安全工作納入重要議事日程，明確工作機(jī)構(gòu)，加大人力、財力、物力的支持和保障力度;
3.統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)本部門網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)和重大事件處置工作，研究解決重要問題;
4.采取有效措施，為公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)依法維護(hù)國家安全、偵查犯罪以及防范、調(diào)查恐怖活動提供支持和保障;
5.組織開展經(jīng)常性網(wǎng)絡(luò)安全宣傳教育，采取多種方式培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)安全人才，支持網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
( 二 ) 行業(yè)主管監(jiān)管部門
《實施辦法》第四條規(guī)定：
行業(yè)主管監(jiān)管部門對本行業(yè)本領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全負(fù)指導(dǎo)監(jiān)管責(zé)任。沒有主管監(jiān)管部門的，由所在地區(qū)負(fù)指導(dǎo)監(jiān)管責(zé)任。
主管監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法開展網(wǎng)絡(luò)安全檢查、處置網(wǎng)絡(luò)安全事件，并及時將情況通報網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)所在地區(qū)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。各地區(qū)開展網(wǎng)絡(luò)安全檢查、處置網(wǎng)絡(luò)安全事件時，涉及重要行業(yè)的，應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)主管監(jiān)管部門進(jìn)行。
( 三 ) 各級(各地區(qū)各部門)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)
《實施辦法》第五條：
各級網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和規(guī)范本地區(qū)本部門網(wǎng)絡(luò)安全信息匯集、分析和研判工作，要求有關(guān)單位和機(jī)構(gòu)及時報告網(wǎng)絡(luò)安全信息，組織指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)安全通報機(jī)構(gòu)開展網(wǎng)絡(luò)安全信息通報，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展網(wǎng)絡(luò)安全檢查。
《實施辦法》第六條：
各地區(qū)各部門網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會及時報告網(wǎng)絡(luò)安全重大事項，包括出臺涉及網(wǎng)絡(luò)安全的重要政策和制度措施等。
各地區(qū)各部門網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)每年向中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會報告網(wǎng)絡(luò)安全工作情況。
五、啟動問責(zé)的條件
《實施辦法》第八條規(guī)定了兩種啟動問責(zé)的條件，一是按行為，二是按后果。
( 一 ) 按行為問責(zé)
《實施辦法》第八條第一款規(guī)定：各級黨委(黨組)違反或者未能正確履行本辦法所列職責(zé)，按照有關(guān)規(guī)定追究其相關(guān)責(zé)任。按此規(guī)定，責(zé)任主體若未履行本辦法所列職責(zé)，有違反本辦法的不作為或亂作為行為，則按有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任。
( 二 ) 按后果問責(zé)
《實施辦法》第八條第二款規(guī)定：“有下列情形之一的，各級黨委(黨組)應(yīng)當(dāng)逐級倒查，追究當(dāng)事人、網(wǎng)絡(luò)安全負(fù)責(zé)人直至主要負(fù)責(zé)人責(zé)任。協(xié)調(diào)監(jiān)管不力的，還應(yīng)當(dāng)追究綜合協(xié)調(diào)或監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人責(zé)任。
1.黨政機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站、重點新聞網(wǎng)站、大型網(wǎng)絡(luò)平臺被攻擊篡改，導(dǎo)致反動言論或者謠言等違法有害信息大面積擴(kuò)散，且沒有及時報告和組織處置的;
2.地市級以上黨政門戶網(wǎng)站或者重點新聞網(wǎng)站受到攻擊后沒有及時組織處置，且癱瘓6小時以上的;
3.發(fā)生國家秘密泄露、大面積個人信息泄露或者大量地理、人口、資源等國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)泄露的;
4.關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊，沒有及時處置導(dǎo)致大面積影響人民群眾工作、生活，或者造成重大經(jīng)濟(jì)損失，或者造成嚴(yán)重不良社會影響的;
5.封鎖、瞞報網(wǎng)絡(luò)安全事件情況，拒不配合有關(guān)部門依法開展調(diào)查、處置工作，或者對有關(guān)部門通報的問題和風(fēng)險隱患不及時整改并造成嚴(yán)重后果的;
6.阻礙公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)依法維護(hù)國家安全、偵查犯罪以及防范、調(diào)查恐怖活動，或者拒不提供支持和保障的;
7.發(fā)生其他嚴(yán)重危害網(wǎng)絡(luò)安全行為的?！?/span>
六、問責(zé)主體
《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第十二條規(guī)定：“問責(zé)決定應(yīng)當(dāng)由有管理權(quán)限的黨組織作出”。《實施辦法》第九條規(guī)定了實施問責(zé)的主體：“對領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)，應(yīng)當(dāng)由有管理權(quán)限的黨組織依據(jù)有關(guān)規(guī)定實施?！被卮稹罢l來實施問責(zé)”這個問題的關(guān)鍵，在于準(zhǔn)確理解“有管理權(quán)限的黨組織”。
按照黨的民主集中制原則，下級黨組織服從上級黨組織，“有管理權(quán)限的黨組織”即為被問責(zé)對象的上級黨組織。然而，在黨的組織結(jié)構(gòu)中，普遍存在雙重領(lǐng)導(dǎo)或多重領(lǐng)導(dǎo)的情形。另外，因為存在分管領(lǐng)域的劃分，黨組織之間還存在歸口領(lǐng)導(dǎo)管理、歸口指導(dǎo)、協(xié)調(diào)或監(jiān)督職責(zé)等關(guān)系。如高校黨組織，往往同時受地方黨組織、教育部門黨組織的雙重領(lǐng)導(dǎo);國有企業(yè)，往往受國資監(jiān)管部門的領(lǐng)導(dǎo)，同時受所在行業(yè)主管監(jiān)管部門的指導(dǎo)。
對此，為了準(zhǔn)確理解“有管理權(quán)限的黨組織”，可參考《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》的規(guī)定?！稐l例》第二章“黨組織請示報告主體”對于黨組織向上請示的對象做出規(guī)定，一是在雙重領(lǐng)導(dǎo)的情況下，向負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的上級黨組織請示報告，二是在歸口領(lǐng)導(dǎo)、管理的情況下，服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。據(jù)此，將“有管理權(quán)限的黨組織”理解為被問責(zé)黨組織的上級黨組織，或批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織則更為準(zhǔn)確。
需要說明的是，雖然各級網(wǎng)信辦有可能不是被問責(zé)對象的上級黨組織，但作為網(wǎng)信領(lǐng)域發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的核心機(jī)構(gòu)，各級網(wǎng)信部門在實施問責(zé)中起到重要作用?！秾嵤┺k法》第九條第二款規(guī)定：“各級網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)辦公室可以向?qū)嵤﹩栘?zé)的黨委(黨組)、紀(jì)委(紀(jì)檢組)提出問責(zé)建議?！?/span>
七、問責(zé)措施
《實施辦法》第九條規(guī)定：“對領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)，應(yīng)當(dāng)由有管理權(quán)限的黨組織依據(jù)有關(guān)規(guī)定實施?！贝颂幍摹坝嘘P(guān)規(guī)定”，即為《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》第八條規(guī)定了三種針對黨組織的問責(zé)方式，即檢查、通報、改組;四種針對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)方式，即通報、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分。給予紀(jì)律處分的，依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》追究紀(jì)律責(zé)任。
八、保障措施
( 一 ) 表彰獎勵
《實施辦法》第七條規(guī)定，用表彰獎勵的形式促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全工作的落實：“中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室會同有關(guān)部門按照國家有關(guān)規(guī)定對網(wǎng)絡(luò)安全先進(jìn)集體予以表彰，對網(wǎng)絡(luò)安全先進(jìn)工作者予以表彰獎勵”。2016年，中央網(wǎng)信辦、教育部指導(dǎo)中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展基金會網(wǎng)絡(luò)安全專項基金設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)安全人才獎”、“網(wǎng)絡(luò)安全優(yōu)秀教師獎”等，在當(dāng)年的國家網(wǎng)絡(luò)安全宣傳周上，對19名網(wǎng)絡(luò)安全杰出人才、優(yōu)秀人才及優(yōu)秀教師進(jìn)行表彰。自此，中央網(wǎng)信辦每年都組織開展相關(guān)表彰活動。
( 二 ) 干部考核
《實施辦法》第十條規(guī)定：“各級黨委(黨組)應(yīng)當(dāng)建立網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任制檢查考核制度，完善健全考核機(jī)制，明確考核內(nèi)容、方法、程序，考核結(jié)果送干部主管部門，作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容”。
( 三 ) 審計保障
《實施辦法》第十一條規(guī)定：“各級審計機(jī)關(guān)在有關(guān)部門和單位的審計中，應(yīng)當(dāng)將網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)和績效納入審計范圍”。
轉(zhuǎn)載來源：關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全應(yīng)急響應(yīng)中心
